到2008年，發(fā)改委能源局升格為國家能源局；2010年1月，國家能源委再次設(shè)立，成為目前中國最高規(guī)格的能源機(jī)構(gòu)，使得中國能源管理又一次行進(jìn)在走向集中的路上。
對國家能源局而言，也面臨和電監(jiān)會一樣的某種尷尬。雖然其整合了原發(fā)改委能源局、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國防科工委的能源管理職能，可在能源價(jià)格管理上，卻只有建議權(quán)。
國家能源局前局長張國寶曾于2009年的全國能源工作會議上坦言，國家能源局要掌管全國能源工作面臨重重困難，能源局缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源。
相對于其他大部門，能源行業(yè)中有不少大型央企，這些央企的資產(chǎn)保值增值由國資委負(fù)責(zé)，高層管理人員由組織部門任免。
國家發(fā)改委能源研究所一專家也坦言，“國家能源局和原來的發(fā)改委能源局，變化不太大。”
分久必合？
近期，整合能源系統(tǒng)，重啟大部制的呼聲，在業(yè)界和網(wǎng)路上又開始出現(xiàn)。其中，最為流行的說法是，今后將成立大能源部。而能源監(jiān)管體制，則有兩種說法，一是在大能源部下設(shè)立若干專業(yè)司局負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，即實(shí)行“政監(jiān)合一”的體制；二是在大能源部外，單設(shè)能源監(jiān)管委員會，即“政監(jiān)分離”。
“成立政監(jiān)分離的大能源局和大能監(jiān)委，這個(gè)說法在今年二三月時(shí)很盛行”，電監(jiān)會一位官員對記者表示，這不過是他“聽到的幾種說法和議論之一”。
“實(shí)行能源大部制改革，歷屆政府換屆時(shí)都有呼聲；而上一屆和本屆的呼聲最高。”一位能源界人士稱。
記者了解到，2012年6月30日，中國能源研究會召開了一次“比較高級別”的內(nèi)部會議，專門研究了“能源管理體制改革”。據(jù)悉，會議旨在討論“形成內(nèi)部的統(tǒng)一口徑，隨后將相關(guān)報(bào)告上報(bào)有關(guān)政府部門”。
實(shí)際上，關(guān)于此話題的的研究早已開始。作為中國能源領(lǐng)域內(nèi)研究能源政策和技術(shù)最具影響的學(xué)術(shù)團(tuán)體，中國能源研究會從2011年4月份就開始啟動了這項(xiàng)研究，參加人員主要包括煤、油、氣、電等方面的研究會理事成員單位。
“爭論不少，內(nèi)部意見還未達(dá)成一致?！币晃慌c會者向記者透露，會上各種觀點(diǎn)分歧不小，“到底報(bào)一個(gè)什么樣的東西上去，對外怎么去發(fā)布，還沒有達(dá)成一致意見”。
其預(yù)計(jì)，這個(gè)研究匯報(bào)可能要到2012年8月份或10月份才能正式對外公布，“比原計(jì)劃應(yīng)該是推遲了”。
參與研究的人士表示，他們是民間組織，并不代表政府；但2011年12月17日，該單位組織的“能源管理體制改革中期成果研討會”上，電監(jiān)會、工信部、能源局、發(fā)改委等政府部門諸多官員和重要能源央企高層到場。
“根據(jù)我們的研究，是應(yīng)該成立大能源部的?！敝袊茉囱芯繒庀碌摹澳茉凑哐芯恐行摹币晃粚＜覍τ浾弑硎荆澳茉磫栴}越來越重要，把能源決策集中在一個(gè)部門，在國際上是一個(gè)趨勢”。
政府的邊界
“能源政策研究中心”的專家表示，目前中國能源管理體制在運(yùn)行主體、管理方式、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，都存在一些問題，“管理缺位、錯(cuò)位、越位比較普遍”。
以電力行業(yè)為例，現(xiàn)行管理、監(jiān)管體制存在的主要問題包括：政府與市場的分工與邊界沒有真正厘清；政府的管理，并未根據(jù)發(fā)電側(cè)市場發(fā)育成長程度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，依然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段的色彩，通過行政審批限制市場準(zhǔn)入，確定上網(wǎng)電價(jià)，并直接對上網(wǎng)電量進(jìn)行計(jì)劃分配。
此外，電力企業(yè)、特別是電網(wǎng)企業(yè)，還沿襲和承擔(dān)著行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供電用電監(jiān)察等方面的部分政府職能，影響了電力市場交易的公平性。
相對于電力系統(tǒng)政府監(jiān)管細(xì)節(jié)的過多過濫，另一重要的能源石油天然氣，還沒有專門的監(jiān)管部門。
長期研究政府監(jiān)管問題的國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高世楫認(rèn)為，政府監(jiān)管一般分為“經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管”和“社會性監(jiān)管”兩種類型。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，包括市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格、產(chǎn)品和質(zhì)量服務(wù)等等；社會性監(jiān)管，則涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保和勞動關(guān)系等眾多領(lǐng)域。
中國政府部門較重視經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，即所謂的項(xiàng)目審批等；而社會性監(jiān)管則相對欠缺?！艾F(xiàn)行能源管理體制的問題，似乎也可以歸結(jié)為，有些該管的沒有管起來，有些不該管的管得多”。
“有人愿意從國外買石油回來，就應(yīng)該允許他在國內(nèi)賣”，高世楫表示，國家應(yīng)該在包括石油和石油制品在內(nèi)的能源產(chǎn)品進(jìn)口方面擴(kuò)大開放，如果有目前油氣企業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)的資本進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)，特別是愿意從事能源開采和進(jìn)有口貿(mào)易，就應(yīng)該允許它們可以去做。
“全球能源需求會持續(xù)增長，會要形成不充分競爭但統(tǒng)一的全球市場，這是我們考慮我國未來能源問題的最重要外部環(huán)境”，“從國家長期發(fā)展來看，單靠國內(nèi)生產(chǎn)滿足不了能源需求，要放開市場。全球能源生產(chǎn)、交易和運(yùn)輸構(gòu)成的全球能源體系會形成影響我國的能源價(jià)格，這也會影響我國未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。
高世楫認(rèn)為，在我國汽車普及程度很不高的情況下，一定要盡快建立國內(nèi)價(jià)格隨著國際石油價(jià)格調(diào)整的機(jī)制，不然政府因?yàn)槟茉磧r(jià)格扭曲而付出的成本、所背的財(cái)政包袱會越來越重。越到后面，油價(jià)扭曲造成的不公平造成會越大，調(diào)整起來更困難?！耙褍r(jià)格機(jī)制搞對，才能把價(jià)格搞對”。
“在行政管理學(xué)當(dāng)中，是沒有大部制這種說法的。部門大小是根據(jù)職能要求來的。這里說的“大”有特定的語境，是指政府部門職能的橫向綜合，使政府效率更高”，高世楫這樣解釋大部制的含義。
“政府管理體制問題首先是政府職能定位問題”，高世楫認(rèn)為，考慮現(xiàn)存能源體制改革，首先要弄清一個(gè)開放的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府到底在能源領(lǐng)域扮演什么角色。定位清楚了，其他改革才有方向。
國家能源局一官員認(rèn)為，改革應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)關(guān)鍵問題，“一是在快速工業(yè)化過程中，能源需求迅速增長，要確保能源產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展；此外，在這個(gè)過程中，還面臨政府管理行為的問題，即管什么和怎么管”。
“比如電力的準(zhǔn)入，政府要管的建電廠對環(huán)境的影響，而不是管對方有沒有資格去建電廠，建電廠后能不能掙到錢?！痹撃茉淳止賳T說，“《行政許可法》里說得很清楚，企業(yè)自己能解決的，就自己解決，市場能解決的，政府就不要干預(yù)；只有市場失靈，市場失去支配力的時(shí)候，影響競爭秩序，政府才該介入監(jiān)管?！?br /> “只要定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)一致，問責(zé)嚴(yán)格，大部制還是小部制其實(shí)關(guān)系不大”。未來的大能源部“叫什么都無所謂，關(guān)鍵問題在于政府要轉(zhuǎn)變職能，搞依法行政、透明行政、必須有問責(zé)機(jī)制”。
有電監(jiān)會有關(guān)官員和相關(guān)能源學(xué)者都曾表示，政監(jiān)合一的能源管理體制可以作為過渡模式，政監(jiān)分開是發(fā)展方向。對此，高世楫表示認(rèn)同。成立能源部和能源監(jiān)管委員會，肯定是有利于系統(tǒng)長遠(yuǎn)的解決能源問題。至于到底是政監(jiān)分離，還是政監(jiān)合一，視當(dāng)時(shí)的總體法治環(huán)境和政府能力而定。
“政府要有作為，但不能亂作為；政府行為準(zhǔn)則，就是法治，具體講就是落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，但這個(gè)目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)”，高世楫表示，“中國能源管理體制，是需要?jiǎng)哟笫中g(shù)”，但絕不是通過實(shí)行一個(gè)大部制就能徹底解決的課題。